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L'Agenda 21, un jeu d'équilibre

Faire participer la population à la construction d'un territoire "durable", impliquer les associations, les entreprises, les collectivités pour mettre en œuvre des politiques plus respectueuses de l'environnement à long terme : c'est l'objectif des "Agendas 21" locaux.

Arbre dans un champEn 1992, 171 États du monde se rassemblent à Rio pour adopter une charte pour le XXIe siècle, d'où le terme d'Agenda 21. L'objectif est de favoriser le développement durable (au XXIe siècle) dans les domaines suivants : santé, logement, tri des déchets, agriculture, transports…
© Ken Davies/Corbis

Fondée il y a dix ans par d'anciens employés d'IBM, l'entreprise d'insertion Actif-DPS allie solidarité, insertion et protection de l'environnement. Installée à Evry-Lisses, elle forme des jeunes en difficulté et des chômeurs de longue durée ou Rmistes aux services d'assistance informatique et au reconditionnement de micro-ordinateurs. Ces derniers connaissent donc une seconde vie et sont revendus à prix réduit aux écoles, associations, particuliers et organisations non gouvernementales oeuvrant dans les pays en voie de développement. Depuis 1996, Actif-DPS a recyclé 13 000 ordinateurs, formé 150 jeunes et réinséré 60 personnes. Elle a reçu en 2006 le prix Agenda 21 du Conseil général de l'Essonne pour son action favorisant l'insertion.

Cette initiative le démontre, le développement durable ne se réduit pas à une somme de petits gestes quotidiens (fermer le robinet quand on se lave les dents, éteindre les lumières,…), ni aux engagements internationaux à long terme (protocole de Kyoto). Il s'agit aussi d'investir la vie citoyenne par le biais d’associations, d’entreprises, d’observatoires, pour impulser de nouvelles idées ou aider à leur mise en œuvre. La participation de la population est essentielle à la construction d’un territoire "durable". C’est ce que 178 pays ont compris en 1992, au Sommet de la Terre à Rio, en adoptant l’Agenda 21. Ce programme d’action international décliné au niveau local (régional, départemental, intercommunal,...) vise à favoriser le développement durable au XXIe siècle : rendre l’agriculture, l’urbanisme, les transports,… plus respectueux de l’environnement et de l’homme tout en conservant un équilibre économique. Ce programme est défini en fonction des besoins formulés par la population locale et ne saurait se concrétiser sans son soutien. C’est l’introduction de la démocratie participative.

En France, l’État s’est engagé à favoriser la mise en place de 500 Agendas 21 locaux entre 2003 et 2008 (chapitre 1). La plus grosse difficulté est de mettre en œuvre "une politique transversale", souligne Élodie Vaxelaire, responsable de la délégation développement durable au Conseil général de l’Essonne, qui a accompagné l’élaboration de l’Agenda 21 dans le département, troisième en France à s’être lancé dans cette démarche volontaire (chapitre 2 et 3). En Europe, l’Hexagone s’est engagé tardivement dans la démarche, mais l’absence de label commun rend tout bilan comparatif malaisé (chapitre 4). D’un autre côté, un label pourrait difficilement englober la variété des situations et contextes dans laquelle s’appliquent les Agendas 21 : dernièrement, aux côtés des collectivités, des entreprises et des associations, ce sont les écoles qui s'engagent (chapitre 5).

01.Définition et limites du genre

Marée noireFace à la multiplication des catastrophes engendrées par l'homme (marées noires, déforestation,… et leurs conséquences), une prise de conscience, pour la protection de l'environnement et le développement durable, est en marche au niveau mondial.
© D.Falconer/PhotoLink/Getty
Dans les textes internationaux, le développement durable est défini comme une réponse "aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins". Longtemps pointée du doigt comme une pensée idéaliste, cette aspiration est devenue de plus en plus prégnante avec la multiplication de catastrophes telles que les marées noires, le changement climatique, etc. Face à ces réalités et à la prise de conscience généralisée, l’État français a rédigé des textes de loi pour encadrer un développement des territoires plus durable. En 1999, la loi Voynet (loi d’Orientation sur l’aménagement et le développement durable des territoires), et en 2001, la loi Gayssot (Solidarité et renouvellement urbain) ont par exemple complètement modifié les documents d’urbanisme. En 2002, la loi démocratie de proximité a mis en œuvre le principe de participation issu du Sommet de Rio. Une fois ce cadre législatif en place, les Agendas 21 locaux ont pu se développer. Leur rôle : articuler les différentes actions d’une collectivité afin qu’elles soient cohérentes au niveau global, répondre à la formule du microbiologiste et "père" du développement durable, René Dubos, "penser globalement, agir localement". Par exemple, pour plus de cohérence, la construction d’une école HQE (haute qualité environnementale) serait judicieusement accompagnée de l’aménagement d’une piste cyclable et du soutien d’une association de ramassage scolaire en vélo (groupe d’enfants encadrés par un ou deux adultes partant tous ensemble à l’école). La cantine scolaire pourrait se fournir auprès des producteurs locaux plutôt que de faire venir des camions de légumes depuis l’autre bout de la France.

Cela coûte trop cher ? "C’est une bonne excuse pour ne rien faire, mais ce n’est vraiment pas le principal obstacle, affirme Charlotte Renard, chargée de mission "territoires" dans l’association 4D (Dossiers et débats pour le développement durable), un pilier de la promotion du développement durable. Les budgets politiques sont là pour mettre en place des actions. Les investissements à long terme en font partie." Pour l’école, il faudra donc acheter des pupitres un peu plus chers mais dont le bois a poussé dans le respect de l’environnement et des hommes (certification FSC - Forest Stewardship Council - par exemple). Les obstacles se trouvent plutôt du côté des acteurs. Comment les accorder dans leur multiplicité ? Surtout lorsqu’il y a conflit d’intérêts pour un même territoire. Et aussi, comment conserver la même dynamique au fil du temps, ne pas s’essouffler ? Pour l’instant, personne n’a de solution miracle. Seul un tâtonnement, parfois jalonné d’erreur, permet d’aiguiller chaque Agenda 21 vers le succès.

02.Encadrer la démarche sans la limiter

Au niveau mondial, l’association ICLEI (International council for local and environmental initiatives ; Conseil international pour les initiatives écologiques locales), créée sous l’égide des Nations Unies pour réaliser la première campagne d’Agendas 21 locaux, recensait 6 400 Agendas 21 au début des années 2000 dans le monde. En France, l’association 4D vient de créer en partenariat*, un observatoire national des Agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable. "Je pense qu’au moins 200 Agendas 21 locaux ont été engagés, dont environ une centaine mis en œuvre", déclare Charlotte Renard. Qui souligne par ailleurs : "Nous ne disposons pas de normalisation de cette démarche." En effet, en matière d’Agenda 21, chacun y va de son idée. Au Royaume-Uni par exemple, la démarche a été rendue obligatoire pour les communes, alors qu’en France les collectivités s’engagent de leur propre chef.

Graphique de répartition des Agendas 21Graphique de répartition des Agendas 21 par régions, réalisé à partir des fiches recensées dans la banque de données de l’Observatoire, sur déclaration des collectivités. Sur l'horizontale sont reportées les régions, sur la verticale le pourcentage d'Agendas 21 recensés dans cette région par rapport au total des Agendas 21 répertoriés.
© Banque de données de l’Observatoire national des Agendas 21 locaux et des pratiques territoriales de développement durable.

Même dans le giron français, d’une collectivité à l’autre, l’approche et le contenu d’un Agenda 21 ne sont pas identiques. "Il est impossible de normaliser cette démarche car elle dépend totalement du contexte local", affirme Charlotte Renard. Spécialiste des politiques territoriales de développement durable au CNRS, Cyria Emelianoff constate que les Agendas 21 amorcés à l’échelle de l’agglomération mettent plutôt l’accent sur la maîtrise de l’étalement urbain. Tandis que les communes périurbaines, déjà confrontées à ce problème, se préoccupent surtout des nuisances et des risques liés au développement urbain. Dans les communes plus riches, grâce à une importante taxe professionnelle, des politiques plus ambitieuses sont menées. L’Agenda 21 n’est donc qu’un outil à l’intérieur duquel la nature et la priorité des actions sont définies par les collectivités. Il n'existe pas de répartition des actions entre les collectivités (commune, département, région) qui soit prévue par les textes. Mais de fait, chaque collectivité intervient "naturellement" dans les domaines où elle se trouve la plus compétente.

À Lille par exemple, l’Agenda 21 signé en 2000 affichait l’importance de la gouvernance. Chaque année une campagne impliquant tous les acteurs locaux est menée en faveur d’un enjeu majeur : l’eau (2002), l’alimentation (2004), la ville-nature (2006). À Sainte-Anne (Martinique), la mairie s’est beaucoup appuyée sur l’expérience et la reconnaissance des associations pour le lancement de l’Agenda 21 en 2003. Le plan d’aménagement des plages et des opérations tel que "Sable propre" leur a notamment été confié. Autre succès, la ville d’Angers où l’Agenda 21 engagé en 1999 mettait l’accent sur la santé publique et la lutte contre l’exclusion. Des diagnostics ont été établis sur les risques de légionellose, ainsi qu’une cartographie du bruit des voies routières et ferroviaires. Suite à cela, les conteneurs de dépôts de verre ont été enfouis sous terre, le bitume a été traité avec une couverture plus efficace contre le bruit (ce, en concertation avec Cofiroute, responsable de l’entretien des routes), etc. Chaque territoire aborde donc son programme différemment. Résultat : "Quelques projets ont connu une réelle dynamique comme dans la communauté urbaine de Dunkerque, d’autres ont été abandonnés à l'occasion d’un changement électoral, beaucoup ont des difficultés à perdurer", note Cyria Emelianoff.

En 2006, pour rendre plus lisible la démarche, le comité national Agenda 21 - piloté par le ministère de l'Écologie et du Développement durable (MEDD) et composé de cinquante instances différentes (associations, ministères, institutions, etc.) - a rédigé un cadre de référence pour les Agendas 21 et les projets territoriaux de développement durable (voir Ressources). Bien qu’assimilable à un label de l’Agenda 21, ce cadre de référence est beaucoup plus flexible. Pour être reconnu en tant que tel, un Agenda 21 doit répondre à cinq éléments de démarche et aller dans le sens des cinq finalités du développement durable (détaillées dans L'appel à la reconnaissance des projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux). En février 2007, trente-deux dossiers ont été sélectionnés sur les cinquante qui avaient répondu au premier appel à projets lancé par l’État. L’Agenda 21 de l’Essonne faisait partie des dossiers "reconnus" au regard de ce cadre de référence.


* Observatoire créé en partenariat avec le Comité 21, l’Association des maires de France (AMF) et le MEDD, dont la banque de données est accessible en ligne via la page d'accueil de l'association 4D : www.association4d.org/rubrique.php3?id_rubrique=3

03.Mise en œuvre : l'exemple de l'Essonne

Maison écologique de Nelly SerreMaison écologique en construction dans la ville de Yerres, par Nelly Serre et sa famille, en lice pour les prix 2007 de l’Agenda 21 en Essonne. Cette demeure est en bois bioclimatique, orientée plein Sud ; les fenêtres captent la chaleur le jour et la restituent la nuit, des panneaux solaires alimentent l'habitat en eau chaude,…
© Nelly Serre
Troisième département de France ayant initié un Agenda 21, en mars 2002, l’Essonne est le premier à avoir considéré la participation de la population comme pierre angulaire du projet. Quatre ans plus tard, il était récompensé par les "rubans du développement durable", opération nationale de valorisation des expériences remarquables pour le développement durable. Tout a commencé à l’automne 2002 par une large consultation de la population : enquête filmée de l’opinion des Essonniens, forums réunissant au final plus de 2 000 personnes,… "Ce premier travail a permis de faire tomber le rideau de méfiance qui couvrait d’une part les élus, peu habitués à consulter la population), et d’autre part la population, qui s’attendait à une campagne de communication sans réelle prise en compte de son opinion", rappelle Elodie Vaxelaire, responsable de la délégation au développement durable et solidaire. Quatre points forts ont émergé : les problèmes de déplacements, les inquiétudes sur le développement économique (comment et pour qui ?), mais aussi, un besoin de renforcer la convivialité et l’envie de préserver le patrimoine essonnien. Des groupes de travail ont alors élaboré 582 propositions d’actions. Parallèlement, un questionnaire était envoyé aux Essonniens pour qu’ils valident la pertinence des propositions. Déception. Seuls 4 000 questionnaires ont été retournés. "On espérait environ 15 000 retours… Visiblement, les questionnaires ne sont pas la meilleure façon d’impliquer la population", analyse la spécialiste.

Forum participatif pour une Essonne durableJanville-sur-Juine le 20 mars. Plusieurs forums participatifs pour une Essonne durable ont été organisés. Il s'agit de séances de débats où habitants et acteurs du territoire abordent les sujets qui leur semblent prioritaires en matière de développement durable et solidaire.
© Délégation au développement durable et solidaire/CG91
L'Agenda 21 est adopté en 2003. Il comporte 120 engagements (voir Ressources), répondant aux 582 propositions de la population, et engageant l’ensemble des services du département : directions des déplacements (22 engagements), de l’environnement (18), des personnes âgées et handicapées (9),… Principale difficulté : impliquer, outre les services administratifs, les citoyens. Un Observatoire participatif des engagements (OPE) constitué de 400 Essonniens a été mis en place. Ces bénévoles rencontrent les services et élus départementaux, ou visitent les réalisations pour vérifier l’avancement des engagements, formuler des propositions d’amélioration, etc. "Apporter sa pierre à l’édifice autrement qu’avec un bulletin de vote, c’est très enrichissant", témoigne l’un d’eux.

04.Résultats et projets à venir

Atelier de rénovation d'ordinateursPhoto de l'atelier de rénovation d'ordinateurs de la société ACTIF-DPS (Lisses - 91). En 2006, cette entreprise a reçu le prix de l'Agenda 21 du Conseil général de l'Essonne pour cette activité, qui favorise aussi l'insertion de demandeurs d'emploi.
© ACTIF-DPS
Au niveau des collectivités mais aussi des entreprises et associations, un concours Agenda 21 est lancé. Pour la catégorie Association, sont primés, les Jardins de Cérès, les collégiens de Morsang-sur-Orge et le Mouvement des réseaux d'échanges réciproques de savoirs (MRERS). Pour la catégorie Entreprise, l’administration a choisi un boulanger utilisant des céréales issues de l’agriculture biodynamique et une entreprise de reconditionnement des ordinateurs usagés. L’administration multiplie les aides. En décembre 2006, cinq projets agricoles innovants ont été soutenus à hauteur de 120 000 euros (emploi de jeunes maraîchers, utilisation de la biomasse comme source d’énergie, réalisation d’un sentier des fermes, développement de l’agriculture de précision,…).

Début 2007, une centaine d’engagements sur les 120 de départ sont mis en œuvre : filtres à particules sur les bus, aménagement de circulation douce (piste cyclable,…), fauchage tardif le long des routes, réduction des produits phytosanitaires dans les espaces verts. En matière de solidarité, une clause sociale contraint désormais les marchés publics. Toutes les entreprises passant des contrats avec le département sont obligées d’engager au moins 5 % de personnes éloignées de l’emploi. Idem pour l’environnement. Dans les collèges par exemple, où le nouveau mobilier devra porter le label NF (la norme française, qui existait avant les Agendas 21), et où du pain biologique commence à être introduit dans les cantines. Une généralisation de ces actions contribuerait à un développement durabLe collège Rosa Parks à VillabéVue du collège Rosa Parks certifié HQE (Haute qualité environnementale) construit à Villabé-en-Essonne. Le collège a été construit suivant la déclivité du terrain pour s'insérer au mieux dans l'environnement, les menuiseries extérieures réduisent les bruits extérieurs…
© Alain Manoilesco architecte
le des filières économiques car les collectivités pèsent environ 45 milliards d’euros sur le marché français, soit 15 % du PIB ! Autre levier d’action pour le département : décision a été prise de ne construire que des collèges certifiés HQE, dont le premier, le collège Villabé, a ouvert ses portes à la rentrée 2006. Bientôt, deux autres collèges émergeront dans le panorama des bâtiments HQE.

"Nous avons complètement changé nos pratiques en interne (bourse de covoiturage, achat de véhicules propres à 90 %, etc.) pour être en mesure d’inciter les autres à faire de même. Nous révisons à la fois les politiques départementales pour y intégrer les objectifs du développement durable (déchets, eau, déplacements, agriculture, énergie, logement, etc.) et les grands schémas de planification du Département (type schémas sociaux ou Essonne 2020). Mais l’action du Département seule ne suffira pas. Car de nombreux leviers du changement relèvent de la responsabilité d’autres acteurs : les communes pour les plans de déplacement ou la politique d’urbanisme par exemple, les entreprises pour les modes de production, regrette la chargée de mission. À une certaine échelle, notre marge de manœuvre relève donc de la sensibilisation et de l’animation des acteurs."

C’est pourquoi la seconde étape de l’Agenda a été lancée. En 2007, le même processus de concertation (forums, films, enquêtes,...) était entamé pour redéfinir des objectifs de l’Agenda départemental et raviver la dynamique. Avec deux perspectives : "agir à la hauteur des enjeux" et entraîner une dynamique partenariale autour de ces enjeux, pour un véritable développement durable et solidaire du territoire essonnien.

05.Agenda 21, un cas d'école

Logo Éco-ÉcoleLe label "Éco-École" est décerné aux écoles primaires et aux établissements scolaires du secondaire qui se mobilisent pour l'environnement.
© Éco-École
Des trombones et des agrafes en acier recyclé, des feuilles de papier de 75 g au lieu de 80 g, des ampoules basse consommation et des économiseurs d'eau sur chaque robinet, un tri des déchets en cuisine : dans le lycée professionnel Louis Armand de Yerres (Essonne), rien n'a été laissé au hasard ! Gestionnaire de cet établissement de 650 élèves, Nelly Serre est à l'origine de l'inscription, en 2005, de cette démarche de développement durable dans le cadre du projet d'établissement quadriennal. Au même titre que des collèges ou des lycées peuvent faire de la lutte contre l'absentéisme leur "projet d'établissement", ce lycée a donc aussi choisi le respect de l'environnement et les économies d'énergie. Il a bénéficié à ce titre du label "éco-école", programme de la Fondation pour l'éducation à l'environnement en Europe (www.eco-ecole.org).

"L'important était que ce projet soit porté par toute l'équipe", souligne Nelly Serre. Mission accomplie : des élèves aux enseignants, en passant par les personnels administratifs, les agents d'entretien… tout le monde s'y est mis. Côté matériel d'abord, les économies ont été vite réalisées. À raison de 800 000 photocopies par an, cela valait la peine de préférer le papier de 75 g à celui de 80, de récupérer les papiers imprimés sur une seule face et d'obtenir que les photocopies recto/verso deviennent la règle et le recto simple l'exception ! Résultat, le nombre de photocopies a été divisé par deux. Pour l'eau, des "économiseurs" (qui limitent le débit), installés sur chaque robinet, ont permis d'économiser 30 % de l'eau utilisée, particulièrement en cuisine. Par ailleurs, en optant pour des produits d'entretien biologique (plutôt que des produits d'entretien chimiques), les dépenses en gants et masques de protection ont été fortement limitées.

Côté économies d'énergie ensuite, les élèves de seconde année du BEP secrétariat ont été mis à contribution. Études des factures depuis trois ans, mise au point de statistiques de consommation, installation de minuteries et d'ampoules basse consommation, informations permanentes et répétées sur la nécessité d'éteindre les lumières et les ordinateurs (au nombre de 180 dans cet établissement). La facture énergie a ainsi baissé de 25 % ! La gestion des déchets a également fait l'objet d'une étude particulière, avec la mise au point d'un "éco-code" dans le cadre de l'activité arts plastiques, pour informer sur le tri. Enfin, un programme de solidarité internationale a permis de récupérer du matériel (informatique et fournitures scolaires) pour l'envoyer au Bénin.Comité de pilotage, mise en place d'objectifs, de tableaux de bord sous l’égide de la démocratie participative et en utilisant les compétences et savoirs de chacun : l'efficacité de ces différentes actions n'a pas cessé d'être évaluée. Et cette démarche aurait très bien pu faire l'objet d'un Agenda 21. "Le bénéfice le plus important de ce projet a été la fédération autour de cet objectif des élèves, des enseignants et des participants non enseignants, estime Nelly Serre. Et bien sûr, une meilleure connaissance des enjeux énergétiques, une réelle sensibilisation et une motivation de tous les protagonistes. En outre, cette action a eu des retentissements au-delà de la communauté scolaire, puisque les parents, la municipalité et le département ont été régulièrement informés par différentes actions : panneaux d'affichages, expositions, etc."

Le souhait de Nelly Serre est aujourd'hui de généraliser cette expérience à l'échelle de plusieurs établissements. Elle a donc rédigé un livre, L'Agenda 21 pour un établissement éco-responsable* où elle donne des outils méthodologiques, des pistes d'actions concrètes et des témoignages qui devraient permettre à chaque communauté éducative de s'engager dans la voie de la gestion éco-responsable et d'élaborer sa propre stratégie. Car évidemment, à chaque établissement ses contraintes et ses solutions…



* Édition Hachette éducation/Sceren, CRDP (centre régional de documentation pédagogique) de Poitou-Charentes, Collection "Ressources formation" ; 2006.

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