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Bourse au CO2 : à partir de 2008, ce n'est plus pour du jeu !

Depuis deux ans, différents pays dans le monde testent un système d'échange de permis d'émission de gaz à effet de serre. Objectif de ces quotas d'émission : réduire la pollution au niveau mondial. Dès 2008 entre en vigueur ce véritable marché du CO2.

Pollution sur une ville© Andrew Ward/Life File/Getty

Février 2005. Ouvert à la ratification depuis plus de sept ans, le Protocole de Kyoto sur les rejets de gaz à effet de serre (GES) compte désormais assez de signataires pour entrer en vigueur : il lui fallait au moins 55 pays et 55 % des émissions de dioxyde de carbone (CO2) - le principal GES - et c’est chose faite depuis la ratification de la Russie. Certes, les États-Unis, plus gros émetteurs de GES (17 à 25 % des émissions mondiales) ont finalement refusé de ratifier ce protocole. Il n’empêche : les pays de l'Union européenne misent sur une diminution de 8 % de leurs rejets pour les six principaux GES*, par rapport aux niveaux de 1990. Et comme le souligne Olivier Godard, du laboratoire d’économétrie de l’École polytechnique "l’ironie de l’histoire, c’est que ce protocole s’appuie sur des mécanismes voulus et proposés par les États-Unis." Mais les actions engagées sur le CO2 l'ont été du temps des démocrates, et le nouveau président Georges Bush n'a pas souhaité poursuivre dans cette voie. (chapitre 1)

Le principe de ces mécanismes, dits de "flexibilité", est assez simple. Chaque signataire est autorisé à émettre une certaine quantité de GES, autrement dit un "quota" donné : c’est ce qu’on appelle un permis d’émission. S’il émet moins, et fait donc mieux que l’objectif fixé, il peut revendre ses excédents de "permis d’émission" à un autre signataire. Mais s’il craint de le dépasser, il doit au contraire acheter des quotas sur le marché, ou bien investir dans des projets réduisant les rejets en GES d’autres pays : il pourra alors récupérer des crédits d’émission. En théorie, un tel marché de GES devrait entrer en vigueur entre les signataires de Kyoto en janvier 2008. Mais l’Europe a décidé de le tester dès 2005, en demandant à chacun de ses pays membres d’établir un "plan national d’allocations de quotas" de CO2 (chapitre 2).

Ce marché a connu des hauts et des bas, sans doute du fait d’une surabondance de quotas pour la première période (2005-2007). Pour 2008-2012, la Commission européenne a donc décidé de corriger le tir (chapitre 3). Reste qu’il ne s’applique pour l’instant qu’aux secteurs de l’énergie et de l’industrie lourde ou grande émettrice de GES. Alors que les deux principaux émetteurs de GES, dans la plupart des pays d’Europe de l’ouest, sont le secteur des transports et celui du bâti : ne pourrait-on pas y mettre en œuvre un dispositif équivalent ? (chapitre 4)


* Les six principaux GES visés par Kyoto : dioxyde de carbone, méthane, oxyde nitreux, hexafluorure de soufre, hydrofluorocarbures, hydrocarbures perfluorés.

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Un Marché pour dépolluer ?!



01.Une idée venue d'Amérique

Dégâts de pluies acides - forêt vosgienneLes pluies acides causent de nombreux dégâts dans l'environnement, ici sur le couvert de la forêt vosgienne (France). Ce sont des précipitations riches en acide sulfurique et en acide nitrique.
© Gérard Paillard/INRA
Les États-Unis n’ont pas toujours fait bande à part. En 1992, ils sont au Sommet de la Terre de Rio, et signent la Convention-cadre sur le changement climatique. Puis ils participent aux négociations sur le protocole visant à mettre en œuvre cette convention, certes dans le but de limiter tout engagement contraignant. En 1997, à Kyoto, ils usent ainsi de leur pouvoir de lobbying pour imposer un mécanisme qu’ils connaissaient bien : celui des permis d’émissions de gaz polluants. Il faut dire que ce système est celui qu’ils ont introduit sur leur territoire pour juguler, entre autres, les émissions de dioxyde de soufre SO2.

Tout a commencé à l’échelle locale au milieu des années soixante-dix. Suite à l’expansion de l’industrie lourde et de l’automobile, beaucoup de régions - particulièrement dans les États de l’Est, et en Californie - sont confrontées à d’importants épisodes de pollution de l’air.Le gouvernement fédéral décide alors de fixer lui-même des normes de pollution de l’air - c’est la première mouture du Clean Air Act - en demandant à chaque État fédéré de les faire appliquer : s’il ne le fait pas, il court le risque de se voir interdire l’implantation de nouvelles entreprises industrielles et de perdre des subventions fédérales. Mais ce dispositif réglementaire est trop contraignant : plusieurs zones urbaines sont dans l’incapacité de se mettre au pas. Entre 1976 et 1980, les règles sont donc assouplies : s’ils ne parviennent pas à respecter les normes d’émission dans une usine, les industriels peuvent compenser en faisant mieux dans une autre. Et s’ils font tout bonnement mieux que la norme, ils reçoivent des permis d’émission supplémentaires pour l’année suivante….

En pratique, c’est surtout en Californie que ce système embryonnaire de permis est appliqué. Ailleurs, presque personne ne s’y risque. En 1990, l’Environmental Protection Agency (EPA / Agence de protection de l'environnement), organisme fédéral chargé de définir les normes, passe donc à la vitesse supérieure. Cette année-là, dans le cadre d’un programme de prévention des pluies acides (Acid Rain) amendant le Clean Air Act, il rend obligatoire dès 1995 la mise en œuvre d’un quota global d’émissions de SO2 pour le secteur électrique, dont la principale source d’énergie primaire est le charbon. L’objectif est clair : il s’agit de réduire d’environ 10 millions de tonnes (Mt) les émissions annuelles de SO2 à l’horizon 2025, soit une diminution de 40 % par rapport à 1980. Cette fois, plus question d’établir les permis en fonction des normes ; l’EPA modifie la donne. "La grande nouveauté, c’est l’idée d’un plafond global d’émissions à répartir sur l’ensemble des USA, précise Olivier Godard, et les centrales thermiques étant responsables à 70 % des émissions de SO2, c’est sur elles que pèse ce programme, même si d’autres entreprises industrielles peuvent s’y intégrer de façon volontaire."

Pour les centrales thermiques, le plafond est fixé à 8,95 Mt à l’horizon 2010 (50 % de réduction de leurs émissions par rapport à 1980). Un tonnage ensuite réparti entre les centrales existantes, qui reçoivent chaque année, gratuitement, le droit d’émettre un certain quota de SO2. Cette allocation est calculée sur la base de l’énergie consommée en moyenne sur trois années (1987-88-89) pour produire de l’électricité, multipliée par un coefficient technique reflétant le plafond à atteindre. "Deux étapes ont été prévues, commente Olivier Godard. La première s’est étalée sur cinq ans, de 1995 à 1999. La seconde a démarré en 2000 et arrivera à terme en 2025." Les permis, d’abord obligatoires pour les plus grosses centrales (capacité supérieure à 100 Mégawatts), ont ainsi été étendus aux centrales plus petites (25 Mégawatts) dès 2000. Avec des plafonds allant à la baisse d’une étape à l’autre. Enfin, un petit quota de permis est réservé aux enchères organisées chaque année : pour couvrir les émissions de nouvelles centrales, qu’elles soient construites par des producteurs historiques ou par de nouveaux entrants, leurs responsables doivent en effet acheter des permis sur le marché ou, à défaut, auprès de l’administration qui a créé une réserve à cet effet.

Pour l’heure, les résultats sont à la hauteur des ambitions. Les émissions se sont révélées deux fois moindres que les plafonds autorisés durant la première période. Dans le même temps, le cours de la tonne de SO2 a certes été de 5 à 10 fois inférieur à celui avancé par les experts avant le lancement du programme. Mais cela traduit en partie les avantages économiques du système : il pousse à des réductions précoces en autorisant l’usage ultérieur des permis au moment où les contraintes seront plus sévères (puisque si une année une entreprise n'a pas utilisé tous ses permis, elle peut reporter ses quotas d'une année sur l'autre). L’échange des permis en fonction des disparités de coûts réduit le coût total supporté par le secteur (tout le monde bénéficie d'une baisse des coûts lorsque ces permis sont échangés à bas prix). De plus la mise en concurrence de diverses solutions techniques a contribué à faire baisser le prix de revient des équipements de désulfuration. Et, au final, les États-Unis ont bien réussi à diminuer comme voulu leurs émissions de SO2, à un coût qu’on estime divisé de moitié par rapport aux coûts d’une approche réglementaire classique…

02.En Europe : trois ans pour apprendre

Le système des crédits et permis d’émission du Protocole de Kyoto ne sera pas opérationnel avant 2008. Mais l’Union européenne a pris les devants. Elle a décidé de créer un marché européen de quotas d’émission de CO2 dès janvier 2005. Ce marché s’inspire directement des règles dictées à Kyoto, qui elles-mêmes doivent beaucoup au marché de permis mis en place dans le cadre du Clean Air Act. Pourtant, les systèmes américain et européen ne sont pas aussi proches qu’on pourrait le croire.
Tableau - quotas de gaz à effet de serreTableau résumant les plans d'actions contre l'émission de gaz à effet de serre, pour 8 des 17 États membre de l'Union européenne évalués à ce jour.
© European Communities 1995/2008

"Ils ont en commun de s’appuyer sur des plafonds d’émission, explique Olivier Godard, mais sont très différents par la structure politique des états concernés." Aux États-Unis, il s’agit en effet d’états fortement intégrés, et le Clean Air Act a créé un marché avec des règles identiques pour tous. En Europe, les pays membres ont refusé que la Commission crée un marché avec des règles d’allocations communes. C’est donc à chacun des États de proposer son plafond et ses modalités d’allocation en fonction de lignes directives générales peu contraignantes. La Commission européenne, dans le cadre de sa directive, a ensuite le pouvoir d’accepter ou de refuser les plans présentés. La France, pour qui un accord européen relatif à l’application du Protocole de Kyoto a fixé comme objectif de maintenir ses émissions au même niveau qu’en 1990 (360 millions de tonnes environ), a ainsi obtenu un plafond de 156,5 millions de tonnes pour la période 2005-2007. Alors que le Royaume-Uni, qui part de plus loin et doit réduire ses rejets en GES de 12,5 %, s’est vu accorder un plafond de 245,3 millions de tonnes.

Autre différence majeure : le gaz concerné. Le SO2 qui est émis aux États-Unis l’est à 70 % par les centrales produisant de l’électricité à partir du charbon. Il existe donc une similitude technologique, que l’on ne retrouve pas avec le CO2, rejeté en tant que produit de combustion dans des secteurs très différents : habitat, transport, industrie, énergie… Or le nombre d’installations concernées est évidemment bien plus grand dans le second cas que dans le premier. Pour des raisons pratiques, l’Union européenne a donc décidé de n’appliquer d’abord l’approche des permis qu’aux secteurs de l’industrie et de l’énergie ayant des émissions élevées, les autres secteurs n’étant soumis qu’à des mesures réglementaires et fiscales.
Graphique - Différents secteurs d'émission de GES - FranceGraphique représentant la répartition des émissions de gaz à effet de serre par secteur, en France et en 2005.
© CITEPA/Inventaire CCNUCC, Synthèse PRG, décembre 2006

Dans les faits, en France, les 156,5 millions de tonnes ont été réparties entre sept branches de l’industrie (58 Mt pour la sidérurgie, le ciment, la chaux, le verre, le papier, la céramique et les tuiles-briques) et trois branches de l’énergie (65 Mt pour l’électricité, les raffineries et le chauffage urbain), une part étant réservée aux entreprises de service possédant une chaufferie de plus de 20 Mégawatts (27,5 Mt pour les hôpitaux, prisons, universités, aéroports, etc.), une autre aux nouvelles usines ou aux extensions d’installations existantes (6 Mt).

La méthode d’allocation, elle aussi, diffère sensiblement de celle choisie dans le cadre du Clean Air Act. Ne souhaitant pas pénaliser leurs industries, qui dans le marché européen sont en concurrence, les pays membres ont en effet déterminé les quotas de chaque secteur puis de chaque entreprise non pas en fonction des objectifs globaux consentis à Kyoto et détaillés dans des plans nationaux, mais des besoins exprimés par les entreprises. Chaque quota correspond ainsi à une moyenne d’émissions de CO2 sur trois ans (les plus fortes entre 1996 et 2002, calculées en fonction de la consommation d’énergie fossile), pondérée à la hausse par des projections de croissance économique, et à la baisse par un coefficient reflétant les progrès techniques tendanciels et la demande d’un petit effort supplémentaire.

Du SO2 au CO2, et de l’Amérique à l’Europe, la logique qui a prévalu pour instaurer un marché de permis n’est donc pas tout à fait la même. Mais pour l’heure, l’Europe n’y a vu qu’un "jeu à blanc" : sur une si courte période, il s’agissait avant tout d’apprendre aux industriels à utiliser ce marché. C’est donc durant la période 2008-2012 que l’Europe entend réellement afficher son engagement. Cela sera-t-il suffisant pour tenir ses objectifs ?

03.Le protocole de Kyoto à l'épreuve de la réalité

Centrale au charbonCentrale thermique au charbon. Le charbon est le principal combustible utilisé dans la production d'électricité dans le monde. Or, sa combustion dégage plus de dioxyde de carbone (CO2) dans l'atmosphère que la plupart des autres sources d'énergie thermique.
© Image Source/Getty
Dans les premiers mois de 2005, c’est l’euphorie. Sur Powernext carbone, la bourse européenne de quotas d’émission de gaz à effet de serre, les transactions se multiplient. Vague de froid oblige, les centrales à charbon tournent en effet à plein régime, et le cours du CO2 s’envole. Parti de 8 euros en janvier, il se vend 12 euros la tonne en mars. Et trois mois plus tard il a plus que doublé, frôlant les 30 euros. Pourtant cet emballement dû au fait que certains opérateurs craignent de manquer de permis ne durera pas plus d’une année puisque le cours du CO2 va s'effondrer dès avril 2006. En effet, le 15 mai 2006, la Commission européenne doit publier son premier bilan carbone, autrement dit un état des lieux des émissions effectives de CO2 des uns et des autres. Or Bruxelles est inquiète : avant même qu’elle ne rende son bilan public, des informations sont diffusées sur la Toile rapportant que trop de quotas ont été attribués. Résultat, le cours du CO2 s’effondre en deux jours à la mi-avril 2006, diminuant de moitié. Après une stabilisation autour de 12 euros jusqu’en octobre 2006, il ne va plus cesser de descendre : sa valeur, aujourd’hui, tourne autour de 10 centimes d’euros…

Deux raisons peuvent expliquer ce krach. Première raison : la surabondance des quotas alloués. Les 9 400 installations industrielles concernées étaient en effet autorisées à émettre 1 820 millions de tonnes de CO2. Or elles n’en ont émis que 1 785 millions de tonnes. Les données varient en fonction des pays : le Royaume-Uni (qui avait un plafond restrictif), l’Espagne et l’Italie ont ainsi dépassé leurs quotas, alors que l’Allemagne et la France ne les ont pas tous utilisés (voir tableau). Pour la Commission européenne, ce bilan pourrait en partie s’expliquer par des investissements dans des installations moins polluantes et plus efficaces : c’est précisément le but du jeu. Mais les conditions météorologiques y sont aussi pour beaucoup : si l’hiver 2005 fut assez rude, l’hiver 2006 fut particulièrement doux. Or dès lors que le thermomètre grimpe, les centrales au charbon sont moins sollicitées et il y a donc moins de CO2 rejeté. Enfin, comme la Commission elle-même le reconnaît, plusieurs pays semblent avoir surévalué la quantité de quotas qui leur étaient nécessaires. "Même si ces surallocations ne m’ont pas surpris - j’avais publié un article en avril 2005 démontrant la surallocation du plan français -, il peut toujours y avoir des éléments de contingence imprévus, commente Olivier Godard. Avec deux hivers rigoureux, nous n’aurions pas eu autant de quotas en trop… " Seconde raison pour expliquer ce krach : le fait que les quotas non utilisés durant la période 2005-2007 ne seront pas utilisables pour la période 2008-2012. Si chaque entreprise a des quotas à la hauteur de ses besoins, la valeur résiduelle du quota devient alors nulle.

Suite à ce premier bilan, la Commission européenne a en tout cas décidé de renforcer les contraintes pour la deuxième période de mise en œuvre de ce marché de permis. Elle a demandé à la plupart des pays membres de revoir à la baisse leurs plans nationaux d’allocation de quotas (voir tableau) : la France, après avoir proposé un premier plan à 155,6 millions de tonnes de CO2, a ainsi revu sa copie à 132,8 millions de tonnes. Il faut dire que cette période - entre 2008 et 2012 - est cruciale : elle doit non seulement permettre d’atteindre les objectifs fixés dans le cadre du Protocole de Kyoto, mais aussi déboucher sur un marché mondial.

En théorie, deux possibilités d’échanges vont alors s’ouvrir aux signataires. "Les pays membres vont pouvoir faire des transferts de quotas entre eux, comme le prévoit explicitement le protocole, précise Olivier Godard. Il n’est pas forcément question d’acheter, il peut s’agir de négociations politiques, mettant en jeu des contreparties diverses, par exemple le soutien d’une position à l’Organisation mondiale du commerce, etc." Les acteurs économiques de pays différents pourront aussi s’échanger des quotas, à conditions toutefois que les pays concernés aient mis eux-mêmes en place un marché de permis et qu’ils valident ces échanges : "Si un industriel français fait un échange avec un industriel polonais, explique Olivier Godard, les quotas des deux pays sont modifiés, d’où la nécessité d’une validation." Pour l’heure, l’Europe est en discussion avec plusieurs partenaires, pour une reconnaissance mutuelle avec d’autres systèmes : le Japon, la Nouvelle-Zélande et même la Californie pourraient ainsi être sur les rangs. Mais à ce stade, rien n’est encore fixé, aucun engagement n’ayant été pris pour l’après 2012 par le Protocole de Kyoto. Ce qui n'est pas encourageant pour les industriels : pourquoi engager tant d'efforts si tout retombe après 2012…?

04.Des quotas pour les transports

Le ferroutageLe ferroutage ou "transport combiné" consiste à transporter par voie ferroviaire, sur la plus grande partie de leur parcours total, les conteneurs des transporteurs routiers. Cette alternative peut donc contribuer à limiter la pollution atmosphérique.
© NOVATRANS/DR
Aujourd’hui, en Europe seuls les secteurs de l’industrie et de l’énergie sont soumis au système des quotas et des permis d’émission : ce sont les plus faciles à contrôler par des systèmes de mesures, et les moins coûteux du point de vue des transactions. Pourtant, ce ne sont pas - et de loin - les seuls à émettre des gaz à effet de serre : ils sont largement devancés par les transports, responsables à eux seuls de 27 % des émissions de CO2 en France. Or les émissions de ce secteur, malheureusement, ne cessent de croître, développement du parc automobile et du trafic aérien oblige. D’où l’idée, avancée par certains dont Olivier Godard, d’appliquer l’instrument des quotas échangeables d’émission de CO2 aux transports.

"La seule chose qui existait, à savoir l’engagement volontaire des constructeurs d’automobiles à réduire les taux d’émissions unitaires de leurs nouveaux véhicules, ne sera pas tenue, notamment parce que cet engagement était trop coûteux", commente Olivier Godard. Et de poursuivre : "On pourrait prendre appui sur des engagements de ce type pour mettre en place un système de quotas échangeables." Chaque constructeur recevrait ainsi un quota, fixé à partir d’une moyenne d’émission et du volume de ses ventes, puis devrait la répartir dans sa gamme de véhicules : s’il le dépassait, il serait obligé d’acheter des quotas à un constructeur plus vertueux…

Autre alternative proposée par Olivier Godard : inciter tous les acteurs responsables des flux de transport à se saisir de la question du CO2. Comment ? Via des permis d’émission distribués cette fois aux donneurs d’ordre : par exemple, tous ceux qui font appel au transport de marchandises par camion. Autrement dit, avec un marché de permis s’appuyant encore une fois sur les professionnels, mais cette fois utilisateurs et non concepteurs.

Mais la solution qui a la préférence d’Olivier Godard est plus révolutionnaire : il s’agit d’impliquer les régions et les collectivités locales. Cette fois, l’idée consiste à partir d’un objectif fixé par le gouvernement, relatif à la réduction des émissions dues au transport terrestre. Dans le Plan climat de l’État français, il est ainsi prévu de ne pas dépasser les 40 millions de tonnes de CO2 à l’horizon 2010. "Ce plafond pourrait être divisé en 22 parts allouées de façon gratuite aux régions, explique Olivier Godard. Par exemple en tenant compte du nombre d’habitants de chacune d’elles." Les régions seraient ainsi portées à reconsidérer l’ensemble de leurs choix, et à remettre en cause différents types de subventions directes et indirectes à la voiture et au camion : il s’agit par exemple de revoir les plans de déplacement urbain, d’améliorer l’efficacité des transports collectifs, de favoriser l’intermodalité (fret ferroviaire, train vélo,…), etc. "Cela constituerait une courroie de transmission de l’engagement au niveau international vers les scènes locales", conclut Olivier Godard.

Pour l’heure, de tels projets ne sont encore que du domaine de la recherche. Mais l’idée de soumettre certains secteurs du transport aux permis négociables, elle, est déjà dans les cartons de Bruxelles. Ainsi, aujourd'hui le transport aérien international est hors-jeu dans le cadre du Protocole de Kyoto, et hors-jeu du marché européen du CO2. Seules les émissions du trafic national sont imputées à chaque pays ayant pris des engagements quantifiés dans le cadre de Kyoto. Toutefois, la proposition européenne est d'intégrer, à l’horizon 2011, le secteur de l’aviation dans le marché de permis existant. Le principe serait le suivant : toutes les compagnies aériennes qui feraient atterrir ou décoller leurs avions en Europe, quelle que soit la nationalité de leur siège, seraient soumises à des quotas en fonction du nombre de passagers-kilomètre.

Un projet qui n’a cependant pas l’assentiment d’Olivier Godard. Pour lui, mieux vaut un marché séparé pour tous les transports, de manière à les mettre en concurrence, plutôt que de leur donner la facilité de se procurer des quotas auprès des industriels, ce qui ferait artificiellement grimper le prix des quotas pour des entreprises en situation fragile du fait de la concurrence internationale. En effet, si on met "dans le même panier" les transports aériens et l’industrie, les premiers risquent de faire grimper le cours de la tonne de CO2 car ils ont très peu de marge pour réduire leurs émissions. Les industries qui devront acheter des quotas les paieront donc plus cher. Et comme le gouvernement ne voudra pas pénaliser le transport face aux industries concurrentes, il risque de donner au secteur du transport un peu plus de quotas. Un dossier à suivre…

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