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Usages des sciences : à quand un vrai débat public ?

Clonage, OGM, surveillance électronique, … l’impact des technologies sur nos modes de vie est tel que les priorités doivent désormais se construire collectivement. Pour encadrer les pratiques et limiter les risques, mais aussi pour définir les utilités et les finalités. Les débats publics se multiplient et leur capacité à infléchir les décisions politiques restent faibles.

Illustration sur le débat publicLes débats publics ont pour objectif d’informer et de faire participer les citoyens à l'élaboration de propositions pour les décisions politiques. Ils instaurent un dialogue entre les élus, les experts, les associations et le public sur des sujets sensibles (OGM, déchets nucléaires, neurosciences…).
© Stefanos

Hiroshima fut non seulement un cataclysme humain, mais aussi un électrochoc symbolique. L’explosion de la première bombe atomique a signifié violemment au monde l’ambivalence de la puissance scientifique. Au lendemain de cette attaque radicale, Albert Camus était lucide et déclarait : “Il va falloir choisir, dans un avenir plus ou moins proche, entre le suicide collectif ou l’utilisation intelligente des conquêtes scientifiques”. Il signifiait ainsi clairement que l’urgence était de s’équiper politiquement pour trier les usages techniques.

Au-delà de l’enjeu de survie, ce sont les finalités du progrès scientifique qui sont depuis questionnées. D’autant que les accidents chimiques et nucléaires ont montré que les menaces pouvaient être diverses et chroniques. On connaît les catastrophes chimiques comme celles de Seveso (Italie, 1976) ou de Bhopal (Inde, 1984), des intoxications dramatiques comme Minamata (par le mercure au Japon dans les années cinquante), des accidents nucléaires tel Tchernobyl (1986). Les crises sanitaires successives, notamment l’amiante, le sang contaminé, la vache folle… ont fait perdre aux citoyens la confiance envers les "promesses scientifiques", mais surtout envers la capacité des pouvoirs publics de restreindre les pollutions et de protéger les populations. Celles-ci refusent alors de se voir confisquer les choix pour l’avenir par "une technostructure où scientifiques, industriels et politiques se tiennent la main"*. Les oppositions fortes auxquelles nous assistons à propos des OGM et dans une moindre mesure aux nanotechnologies témoignent de cette rupture.

Cette situation incite les politiques à élargir la démocratie représentative en faisant "avec les populations". L’idée est d’impliquer les gens dans la définition des priorités pour les choix techniques. Même si la "démocratie participative" est à la mode, la réalité est rarement à la hauteur de ces ambitions dans le domaine des technosciences. Pour une bonne raison : elle implique un partage des pouvoirs entre les scientifiques, les politiques et la société civile. Au-delà des enquêtes publiques classiques, émergent des processus de consultation et de participation qui produisent des avis ou des recommandations.

Ces outils, pourtant très peu développés en France, sont controversés (chapitre 1). Ainsi, trop de consultations se soldent par des recommandations qui restent sans lendemain (chapitre 2). Ce, même s'ils permettent de faire émerger, comme ce fut le cas dans le cadre des consultations sur les déchets nucléaires, une parole de citoyen et non d'expert (chapitre 3). En France, la Région Île-de-France vient de se lancer dans une large opération de consultation à propos des nanotechnologies (chapitre 4). Dans d'autres pays européens, ce type de démarche est bien plus fréquent et mieux structuré (chapitre 5).


* dans Nanotechnologies : l’avis du peuple par Sylvestre Huet, quotidien Libération, 23 janvier 2007.

01.La France peu armée pour le débat public

Manifestation anti-OGMNeutralisation par les "faucheurs volontaires" d’une parcelle de maïs transgénique à Marsat (Puy-de-Dôme) en août 2004, lors d'une manifestation anti-OGM.
© Isabelle Ibarrondo
Cela fait seulement dix ans qu'existe en France une Commission nationale du débat public (CNDP). D’abord instaurée en 1995 pour mettre en discussions les seuls projets d’équipements (transports notamment, dans le cadre de la loi Barnier - du nom du ministre de l'Écologie et du Développement durable), sa mission s’est récemment élargie. En effet, avec la charte de l’environnement, la France a donné valeur constitutionnelle aux principes d’une convention internationale ratifiée par les États membres de l’Union européenne (la convention d'Arhus sur l’accès à l’information, la participation du public et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée en 1998). Et la loi sur la démocratie de proximité (2002), fait de la CNDP une autorité administrative indépendante à qui il a été confié des débats sur des "options générales en matière d’environnement". Deux ministères doivent saisir la CNDP pour qu’un sujet puisse être discuté. Il faut donc une volonté politique forte pour que cela se produise… Mais la CNDP s’est attelée à des sujets vastes et délicats, comme la gestion des déchets radioactifs. L’essentiel des dossiers dont la CNDP est obligatoirement saisie concerne des infrastructures : autoroutes, TGV, transport d’électricité. Toutefois, elle a aussi organisé le débat sur le réacteur à eau pressurisée (EPR) Flamanville 3, ou le projet ITER (production d'énergie par fusion des atomes) en Provence. Depuis 1997, la CNDP a traité cinquante-cinq saisines portant essentiellement sur des infrastructures de transport.

Au-delà de cette institution encore fragile et aux compétences thématiques limitées, où se discutent en France les questions de procréation, de modification du vivant, d’usage des pesticides, de nanotechnologies… ? Il existe bien un Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et techniques (OPECST). Mais cet office - censé éclairer sénateurs et députés - n'est compétent pour solliciter les avis des citoyens que lors d'auditions ponctuelles. Ce qu'il a fait en 1998, à propos des OGM…. Et qu'il n'est pas près de réitérer : organisateur et vice-président de l’OPECST, Yves Le Déaut a déclaré haut et fort qu’il "n’organiserait plus jamais ce type de mobilisation". En effet, les recommandations issues de cette première conférence de citoyens française - notamment la demande d’évaluation socio-économique ainsi que la nécessité d’assurer les risques – sont restées lettre morte.

En dehors de ces deux instances "officielles", des débats ont lieu. Parfois dans l’urgence comme ce fut le cas quand le gouvernement français, essuyant des destructions répétées d’essais transgéniques, s’est vu contraint de mandater quatre "sages" pour calmer les tensions. Un débat houleux a été organisé au Conseil économique et social, en février 2001, sur les expérimentations OGM. Son organisateur, Jacques Testart - biologiste de la procréation (Inserm) et président de la Fondation Sciences Citoyennes (FSC) -, est sévère : "Comment peut-on donner confiance à la population, quand l’unique logique qui semble à l’œuvre consiste à fabriquer de l’acceptabilité sociale, c’est-à-dire faire adhérer la population à ces innovations. Les procédures menées depuis six ans ne sont que des leurres démocratiques ". Les militants échaudés ne supportent plus ces "caricatures de débat public qui sont juste prévues pour entériner des décisions déjà prises", estime-t-il.

Restent les Assises de l'eau, de la recherche, qui ponctuellement réunissent les professionnels d'un secteur, mais ne s’adressent pas vraiment au grand public. Bref, pour l'instant, il manque en France assurément un véritable lieu de discussions des choix scientifiques par les citoyens…

02.Trop de consultations restées lettre morte

Fonte des glaces en ArctiqueLe réchauffement climatique fait partie des sujets dont les conférences de citoyens peuvent se saisir.
© NASA
Trop souvent les débats sont voulus pour cautionner des décisions déjà prises. Ainsi, les appels d'offres pour le chantier de l'EPR à Flamanville ayant déjà été lancés, la CNDP a eu beaucoup de mal à organiser le débat qui devait porter sur la problématique plus large de la "tête de série" (ce réacteur à eau pressurisée préfigure le renouvellement du parc de centrales nucléaires). D'autant que de nombreuses questions restaient sans réponse, du fait des contraintes qui entourent de telles innovations : secrets industriel, commercial et défense. Les exemples ne manquent pas, non plus, de ces consultations sans lendemain : les récentes conférences de citoyens sur le réchauffement climatique, en 2002, portées par la Commission française du développement durable (CNDD), ou sur les boues d’épuration dans le cadre du débat national sur l’eau, sont restées sans suites…

Certains théoriciens politiques sont ainsi très critiques vis-à-vis du débat public. La politologue Lynn Sanders (université de Virginie, USA) dénonce par exemple "l’hypocrisie de l’espace public prôné par certains philosophes".

Lucide, Jean Michel Fourniau, sociologue analyste des processus participatifs à l’INRETS (Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité) s’inquiète : "La prolifération de ces dispositifs participatifs sans effet sur la décision risque de créer plus de défiance que de construction démocratique".

Légitimité des opérateurs, cohérence des objectifs, arbitrage des conflits d’intérêts, efficacité politique sont les gages de procédures crédibles et durables. Si ces ingrédients peinent à cristalliser en France, c’est que le partage du pouvoir des acteurs en place (scientifiques, industriels, élus) est en jeu. Beaucoup voient encore le débat public comme une menace, alors même qu’il permettrait d’enrichir la démocratie représentative en lui donnant les outils pour construire collectivement les projets technologiques robustes car choisis. Par ailleurs, contrairement à ce qui se passe dans d'autres pays européens, la société civile chez nous a peu l'habitude de se saisir de ce type de sujets.

Certains acteurs sont fermement engagés dans cette mutation de la gouvernance et militent, chacun à leur manière dans ce sens. Ainsi l’association VivAgora a organisé deux cycles de débats sur les nanotechnologies en 2006, à Paris puis à Grenoble. Ce qui a permis de mettre en réseau des experts qui s’ignoraient, infléchi les appels à projets de l’Agence nationale de la recherche (ANR) qui commence à mobiliser les sciences humaines pour cerner les impacts des nanotechnologies …

Autres exemples de mise en réseau d'experts : les acteurs d’Ars Industrialis (Association internationale pour une politique industrielle des technologies de l'esprit) autour du philosophe Bernard Stiegler, les spécialistes des technologies de l’information au sein de la Fondation Internet nouvelle génération (FING), ou bien la société Mutadis qui a lancé l’Appel de Dunkerque (pour la création d’un Laboratoire européen des territoires durables) en novembre 2006.

Devant des technologies de plus en plus complexes, seule une action orientée vers une gouvernance partagée et nourrie de savoirs divers (sociaux, historiques ou philosophiques) peut permettre d’articuler innovation technique et innovation sociale.

Au risque sinon que des militants, de plus en plus nombreux, estiment que seule l’action directe, parfois violente, est efficace. La destruction des champs de cultures transgéniques, ou des bornes biométriques dans les écoles (à Gif-sur-Yvette en Essonne, fin 2005) sont autant d'actions "coup de poing" visant à porter les sujets qui fâchent sur la scène politique.

03.Déchets nucléaires : quel fut l'impact du débat public ?

Depuis 2002, la Commission nationale du débat public est mandatée pour des sujets d’intérêt général liés à l’environnement. Premier exercice du genre, le débat sur les déchets nucléaires s’est tenu en 2005-2006. Treize villes différentes ont accueilli 3000 participants, qui ont posé plus de 500 questions durant 70 heures de réunions. Au bilan, pas de recommandations mais plutôt une recension d’avis et d’arguments dans un rapport de 110 pages rendu public en février 2006*.

Finalement, à quoi servit une opération dont le coût global s’élève à 2,46 millions d’euros ? "C'est la première fois que le débat échappe aux acteurs traditionnels du nucléaire", estime Yves Le Bars, conseiller auprès de Georges Mercadal, président de la Commission particulière du débat public (CPDP), et pilote de l’opération. Cet avis tranche avec celui de plusieurs membres de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), comme Christian Bataille qui a ouvertement critiqué la mise en œuvre de ce débat : "Nous n’avons pas besoin d’un nouveau débat car nous avons déjà organisé des auditions, donc la prise en compte de la population".

Pour Georges Mercadal en revanche, cette expérience n’a rien d’une redite : "Contrairement à toutes les démarches de consultation, d’auditions, les réunions publiques que nous avons organisées à Bar-le-Duc, Saint-Dizier, Joinville… ont rassemblé des gens qui ne s’expriment pas habituellement. Il est important d’aller vers les populations locales, dans les lieux où les sujets s’incarnent, se concrétisent". Le débat public est un phénomène psychosociologique qui soulève des émotions, des représentations, des implications, qui ne sont jamais considérées dans les rapports d’experts. Et de préciser les priorités choisies : "En faisant émerger les arguments, voire les différends, on a pu constater que s’affrontaient, à propos des déchets nucléaires, deux positions philosophiques. L’une se fie à la société, et privilégie la surveillance d’un site de stockage des déchets nucléaires proche de la population. L’autre préfère faire confiance à la géologie pour se protéger durablement de la radioactivité, et favorise l’option d’enfouissement en profondeur de ces déchets".

Si le processus a révélé ces divergences, et obligé les pouvoirs en place à s’expliquer notamment sur le "secret défense" et ses règles d’attribution, ses conclusions ont finalement été peu suivies par les parlementaires dans leur discussion de la Loi sur les déchets nucléaires. Celle-ci, votée à l’été 2006, n’envisage pas les alternatives au stockage géologique profond.

* www.debatpublic-dechets-radioactifs.org

04.Nanotechnologies, les limites d'une conférence de citoyens

Conférence de citoyens sur les nanotechnologiesUne conférence de citoyens sur les nanotechnologies a été organisée à l’initiative de la Région Île-de-France. Un panel de seize citoyens fut sollicité pour éclairer les futures décisions des élus régionaux.
© Jean-François Bernard-Sugy
Qu'est ce qu'une conférence de citoyens ? Inspirée de procédures mises au point au Danemark, ce type de conférences organise un vis-à-vis symbolique entre un "panel" de citoyens - sélectionnés pour représenter l’ensemble de la population et formés lors de quelques week-ends - et les acteurs impliqués dans une technologie. L’exercice donne un sondage informé de l’opinion, selon une vision un peu théorique d’une possible "neutralité". Il ne construit pas de processus de coopération entre les acteurs, et n’a pas de moyen pour faire pression sur les pouvoirs politiques.

Le Conseil régional d'Île-de-France a organisé une telle conférence sur les nanotechnologies en 2006. Un panel de seize citoyens (hommes et femmes âgés de 21 à 70 ans, avec des niveaux de formation plutôt modestes et des métiers allant de cariste à chef d'entreprise), a été sélectionné par un institut de sondage. Ils ont suivi trois week-ends d’information-formation (sessions conçues par un comité de pilotage) avec des tuteurs de compétences diverses : historiques, éthiques, sanitaires, sociales... Suite à ces formations, les membres du panel ont pu, durant une journée complète, poser toutes leurs questions à une vingtaine d'experts sélectionnés selon des profils qu’ils avaient définis (industriels, parlementaires, philosophes…). La procédure était observée par un Comité de suivi et d’évaluation, composé d’élus régionaux et de chercheurs en sciences sociales. Le panel a enfin produit huit recommandations, qu'il souhaite faire appliquer par la mise en place d'un observatoire indépendant.

Ce type d'exercice à ses limites. D'abord, le panel n'a pu auditionner toutes les personnes sollicitées. Regrettant par exemple l'absence de représentants de la Direction générale de l'armement (DGA) pour la table-ronde concernant les applications militaires des nanotechnologies, celle des parlementaires pour les questions "informatique et communication", et celle des industriels (seul L'Oréal est intervenu).

Ensuite, certaines recommandations sont objectivement difficiles à satisfaire, soit parce qu'elles sont trop généralistes, soit parce qu'elles ne sont pas du ressort des personnes organisant la conférence (en l'occurrence, la Région).

Enfin, les recommandations émises dans ce cadre n'ont pas de valeur juridique et les politiques ne sont pas contraints d'en tenir compte.

Les plus favorables à ce type d'opération salueront l'engagement fort de citoyens, qui par leurs efforts produisent des recommandations de bon sens. Ainsi, le panel de citoyens a pu "émettre des conditions au développement des nanotechnologies", "refuser une société Big Brother", souhaiter que "le profit économique ne se fasse pas au détriment de l'éthique", et "demander des règles pour encadrer les risques sanitaires et environnementaux". Comment s'assurer que ces déclarations ne restent pas à l'état de vœu pieu ? Un début de réponse a été apporté par le vice-président du Conseil régional d'Île-de-France, en charge de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, Marc Lipinski. Il a indiqué "que l'évaluation des propriétés spécifiques des nanoparticules serait encouragée", que "les acteurs de la société civile seraient impliqués dans les comités de pilotage et dans le Centre de compétences en nanosciences d’Île-de-France".

Les plus sceptiques relèveront qu'il manque assurément un rouage politique capable d'assurer la mise en oeuvre de ces demandes issues de la société civile. Rendez-vous dans quelques années pour voir si, grâce à ce processus, certaines remarques auront ou non été prises en compte…

05.Les processus participatifs en Europe

Forum du STOA sur le développement d’InternetLe Parlement européen a mis en place le STOA (Scientific Technology Options Assessment : évaluation des options technologiques et scientifiques). Ses équipes organisent des forums lors desquels élus et chercheurs se rencontrent pour évaluer les développements scientifiques et technologiques ayant un impact sur la société civile. Photo : forum 2006 sur Internet.
© Parlement européen. La reproduction totale ou partielle de ce document doit faire l'objet d'une autorisation préalable auprès du Parlement européen.
Les Européens ont bien plus que nous l’habitude du débat public. Pour ne citer que quelques exemples, au Danemark le Bureau des technologies (Danish Board of Technology) a organisé depuis 1992 près de cinquante confrontations sur des sujets aussi divers que la fécondation in vitro, les xénogreffes, les clonages animaux… qui donnent lieu à des enquêtes et avis largement diffusés. Très actif aussi, l’Institut Rathenau aux Pays-Bas a abordé les problèmes de la médecine reproductive, de la vulnérabilité de la société de l’information, de l’alimentation saine, des méthodes d’influence sur les comportements… Chez les Anglais, le Parliamentary Office of Science and Technology a abordé pour la seule année 2004 des dossiers aussi divers que "les médicaments pour les maladies négligées", "les vaccins : entre santé publique et choix individuel", "les constructions de la compétence scientifique dans les pays en développement", "la santé sexuelle des adolescents", …

Les diverses structures analogues coopèrent et échangent au sein du réseau européen d’évaluation parlementaire des choix technologiques (EPTA). Le correspondant français de ce réseau est l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPESCT). Seul problème : cette instance chargée d’éclairer les parlementaires ne dispose d’aucune compétence pour organiser les discussions avec la société civile. Ce qui fait un peu désordre lorsqu'il s'agit de participer aux débats publics européens. Ainsi, sur un sujet majeur comme la protection de la vie privée, vingt-huit expériences de débats ont été répertoriées par sept pays… d'où la France est absente. De même, le programme TAMI (Technology Assessment - Methods and Impacts) sur les méthodes et les impacts de procédures d'évaluation technique a été mené en 2002-2003 avec les institutions allemandes, anglaises, suisses, danoises, tchèques, polonaises et espagnoles mais sans les institutions françaises. C'est pourtant un Français, Gérard Onesta, vice-président du Parlement européen, qui est à l'origine d'une "Agora citoyenne européenne", nouvelle "chambre de discussions" susceptible de compléter le travail des parlementaires européens.

Bien sûr, les débats en Europe ne se cantonnent pas aux instances officielles. Des initiatives associatives existent comme celle du NanoJury en Grande-Bretagne, initiée par Douglas Parr, responsable scientifique de Greenpeace dans ce pays. En 2005, une vingtaine de "jurés", après délibération, ont présenté devant un parterre de médias, hommes politiques, et représentants de groupes d'intérêts divers, un ensemble de recommandations sur le développement des nanotechnologies. Citons aussi l’opération "Sciences du cerveau et société" (Meeting of minds) qui a mobilisé sept pays européens en 2004-2005. Piloté par la Fondation Roi Baudouin en Belgique, ce processus a permis à sept panels de citoyens européens de réfléchir aux problèmes de dopage, de médicalisation des malaises sociaux, d'impact des nouvelles technologies d'imagerie cérébrales, etc.

Quel est l'impact politique de ces procédures ? Peu d'évaluations sont disponibles. Des chercheurs européens ont publié une étude montrant que 50 % des parlementaires danois avaient participé au moins à une conférence de consensus. Parmi eux, 13% considèrent que les débats publics conduisent à des discussions et définitions de règles. Cette étude mentionne aussi que la conférence de 1989 sur la cartographie du génome humain a servi de base à la nouvelle législation danoise. Plutôt positif, donc.
En revanche, à propos d’une conférence de consensus américaine sur "les télécommunications et la démocratie future", les auteurs de cette étude constatent l’absence d’impact immédiat, mais soulignent que les non-experts ont pu apprendre beaucoup sur le domaine. Un lot de consolation que l'on imagine relativement fréquent à la clôture des débats publics….

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